กว่าจะมี ‘ประกันสังคมไทย’ ต้องผ่านอะไรมาบ้าง? ทำไมต้องปฏิรูป

ชีวิตมนุษย์ทุกคนล้วนอยู่ใต้เงาของ ‘ยักษ์ทั้งห้า!’

พวกมันคือยักษ์ที่อาศัยอยู่ในชีวิตประจำวันของเรา ได้แก่ ความขัดสน (Want) โรคภัย (Disease) ความไม่รู้ (Ignorance) สภาพความเป็นอยู่ที่เสื่อมโทรม (Squalor) และการว่างงาน (Idleness) 

แนวคิดนี้มาจาก วิลเลียม เบเวอริดจ์  (William Beveridge) นักเศรษฐศาสตร์และนักปฏิรูปสังคมชาวอังกฤษ เขาเขียนไว้ใน ‘Social Insurance and Allied Services’ ที่เผยแพร่ต้นเดือนธันวาคม ค.ศ. 1942 ท่ามกลางสงครามโลกครั้งที่ 2 หลังจากรัฐบาลสมัยเชอร์ชิลล์มอบหมายให้เขาศึกษาระบบประกันสังคมของประเทศตั้งแต่ปี 1941 

เนื่องจากเวลานั้น ระบบสวัสดิการของอังกฤษกระจัดกระจายและซ้ำซ้อน คุ้มครองผู้คนได้ไม่ทั่วถึง เบเวอริดจ์มองว่าการแก้ปัญหาความยากจนเพียงอย่างเดียวไม่พอ เพราะความขัดสนเป็นแค่หนึ่งในห้าอุปสรรคที่เกี่ยวพันกัน คนที่เจ็บป่วยย่อมทำงานไม่ได้ คนที่ไม่มีความรู้ย่อมหางานยาก คนที่อยู่ในสภาพแวดล้อมเสื่อมโทรมย่อมเจ็บป่วยง่ายขึ้น วงจรนี้จะหยุดได้ก็ต่อเมื่อสังคมลงมือจัดการทุกด้านไปพร้อมกัน ข้อเสนอของเขาคือให้รัฐสร้างระบบประกันสังคมถ้วนหน้า ดูแลตั้งแต่ ‘เปลจนถึงหลุมฝังศพ’ (Cradle to the Grave) 

รายงาน ‘Social Insurance and Allied Services’ ขายไหลายแสนเล่ม  หลังสงครามรัฐบาลอังกฤษ ร้างรัฐสวัสดิการตามแนวทางของเบเวอริดจ์  จนกำเนิดระบบบริการสุขภาพแห่งชาติ (National Health Service: NHS) ในปี 1948 ซึ่งให้บริการรักษาพยาบาลแก่ประชาชนโดยไม่คิดค่าใช้จ่าย เพื่อให้ประชาชนเข้าถึงบริการสุขภาพอย่างทั่วถึง นอกจากนี้ ยังมีการพัฒนาระบบสวัสดิการเพื่อคุ้มครองประชาชนอย่างเป็นระบบ ครอบคลุมตั้งแต่วัยทำงาน การเจ็บป่วยและว่างงาน ไปจนถึงวัยชรา โดยแนวทางดังกล่าวยังคงเป็นรากฐานสำคัญของระบบสวัสดิการอังกฤษมาจนถึงปัจจุบัน 

ทัศนะของเบเวอริดจ์สะท้อนความเชื่อว่า สังคมมนุษย์สามารถก้าวไปสู่อนาคตที่ดีกว่าได้ หากแต่เส้นทางนั้นยังถูกขวางไว้ด้วย ‘ยักษ์ทั้งห้า’ และการต่อสู้กับยักษ์เหล่านี้ไม่ควรถูกผลักให้เป็นภาระของประชาชนแต่ละคนเพียงลำพัง หากรัฐและสังคมต้องร่วมกันสร้างระบบสวัสดิการที่เข้มแข็ง เพื่อเป็นหลักประกันและช่วยให้ประชาชนสามารถเผชิญกับความเสี่ยงเหล่านี้ได้ตลอดช่วงชีวิต ซึ่งประกันสังคมถูกออกแบบมาเพื่อสู้กับยักษ์ที่ชื่อว่า ‘ความขัดสน’ โดยเฉพาะ  

สังคมไทยที่ล้อมรอบโดยยักษ์ 5 ตน 

ถ้าลองมองสังคมไทยด้วเลนส์ของวิลเลียม เบเวอริดจ์ จะเห็นว่า ‘ยักษ์ทั้งห้า’ นี้มีอยู่ในไทยครบทุกตน เริ่มตั้งแต่ความขัดสน โดยในปี พ.ศ. 2567 ไทยมีคนจน 3.43 ล้านคน หรือ 4.89% ของประชากรทั้งประเทศ ส่วนใหญ่เป็นคนทำงานภาคเกษตร และบางจังหวัด เช่น แม่ฮ่องสอนกับปัตตานี ยังจนที่สุดติดต่อกันมานานกว่า 15 ปี ส่วนโรคภัย แม้คนไทยจะเข้าถึงการรักษาได้เกือบทั่วถึง แต่กรมอนามัยชี้ว่าคนไทยป่วยเรื้อรังจากกลุ่มโรคไม่ติดต่อ (NCDs) ในระดับที่น่าเป็นห่วง ทั้งความดันโลหิตสูง เบาหวาน โรคหัวใจ โรคหลอดเลือดสมอง และโรคอ้วนลงพุง

ยักษ์ตนที่สามคือความไม่รู้ ปัจจุบันมีเด็กยากจนและยากจนพิเศษกว่า 3 ล้านคน และมีเด็กอายุ 3–14 ปีกว่า 600,000 คนอยู่นอกระบบการศึกษา แม้จะมีนโยบายเรียนฟรี แต่ค่าใช้จ่ายแฝงยังทำให้เด็กจำนวนมากหลุดจากระบบ ยักษ์ตนที่สี่คือสภาพความเป็นอยู่ที่เสื่อมโทรม เห็นได้จากชุมชนแออัดในกรุงเทพมหานครและปริมณฑล ที่คนย้ายถิ่นเข้ามาหางานแต่รายได้ไม่พอจะมีที่อยู่อาศัยมั่นคง ส่วนยักษ์ตนสุดท้ายคือการว่างงาน การสำรวจปี พ.ศ. 2569 พบผู้ว่างงาน 393,073 คน 

ที่สำคัญคือยักษ์ทั้งห้าเกี่ยวกันเป็นวงจร คนจนทำให้เด็กไม่ได้เรียน ไม่ได้เรียนก็ได้งานแย่ งานแย่ก็ยังจนต่อไป

ยิ่งไปกว่านั้น ประกันสังคมไทยที่ควรเป็นที่พึ่งของคนทำงาน ก็กำลังมีปัญหาใหญ่ ระบบนี้คือเงินที่เราทุกคนช่วยกันจ่ายไว้ เพื่อดูแลกันยามป่วย ตกงาน และแก่ตัว แต่ตอนนี้เงินที่เก็บเข้ามากำลังน้อยกว่าเงินที่ต้องจ่ายออกเป็นบำนาญ เพราะคนไทยแก่ตัวเร็วขึ้น คนทำงานที่จ่ายเงินเข้าระบบมีน้อยลง ขณะที่ผู้รับบำนาญมีอายุยืนขึ้นและรับเงินนานขึ้น ถ้าไม่รีบปรับตัว เงินกองทุนอาจไม่พอจ่ายในอนาคต 

อีกปัญหาคือบำนาญที่ได้รับมักน้อยเกินกว่าจะใช้ชีวิตหลังเกษียณได้จริง บางคนที่ต้องเปลี่ยนสถานะกลางทางยังได้เงินลดลงไปอีก ส่วนคนทำงานนอกระบบ เช่น พ่อค้าแม่ค้า ไรเดอร์ และแรงงานข้ามชาติ ก็ยังเข้าถึงประกันสังคมได้ไม่เต็มที่ นอกจากนี้ หลายคนยังบ่นว่าการรักษาพยาบาลตามสิทธิยังไม่สะดวกและไม่ทั่วถึง

กล่าวอย่างตรงไปตรงมา ระบบสวัสดิการไทยยังอ่อนแอไปไม่ถึงขั้นต่อกรกับ ‘ยักษ์ทั้งห้า’ เพราะเพียงแค่ยักษ์ตนเดียวอย่าง ‘ความขัดสนของคนไทย’ ก็ดูเหมือนว่าจะรับมือไม่ไหวแล้ว

ประกันสังคมไทย เส้นทางที่เต็มไปด้วยรอยแผล  

หากจะดูปัญหาของกองทุนประกันสังคมไทย ต้องเริ่มตั้งแต่สมัยก่อตั้ง นับตั้งแต่เยอรมนีบุกเบิกระบบประกันสังคมขึ้นครั้งแรกในปี พ.ศ. 2426 ก็ต้องรอเวลาถึง 69 ปี กว่าที่แนวคิดนี้จะเริ่มเดินทางมาถึงประเทศไทยอย่างเป็นทางการในปี พ.ศ. 2495 เมื่อรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม เริ่มผลักดันการสร้างหลักประกันทางสังคมให้แก่ประชาชน ด้วยความหวังที่จะสร้างความมั่นคงในการดำรงชีวิต และช่วยคุ้มครองคนไทยจากความเสี่ยงต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นตลอดช่วงชีวิต

สองปีต่อมา ความตั้งใจนั้นกลายเป็นตัวบทกฎหมาย คือพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2497 กฎหมายประกันสังคมฉบับแรกของไทย ซึ่งให้ตั้งกรมประกันสังคมขึ้นในกระทรวงการคลัง และวางขอบเขตความคุ้มครองไว้ถึงหกด้าน ตั้งแต่การคลอดบุตร การสงเคราะห์บุตร การเจ็บป่วย การพิการและทุพพลภาพ การชราภาพ ไปจนถึงการฌาปนกิจ แต่เรื่องราวไม่ได้จบอย่างที่ผู้ร่างหวัง เพราะกฎหมายฉบับนี้ไม่เคยถูกนำมาใช้จริง หลายฝ่ายเข้ามาขัดขวาง จนแนวคิดประกันสังคมในไทยต้องเงียบหายไปอีกนาน

กว่าที่เรื่องนี้จะกลับมามีชีวิตอีกครั้งก็ล่วงมาถึงสมัยรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ ซึ่งผลักดันจนออกพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2533 ได้สำเร็จ พร้อมตั้งสำนักงานประกันสังคมขึ้นเป็นหน่วยงานดูแลระบบ ในสังกัดกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม (ปัจจุบันคือกระทรวงแรงงาน) หัวใจของระบบคือหลัก ‘การเฉลี่ยทุกข์ เฉลี่ยสุข’

หลังการจัดตั้งกระทรวงแรงงานขึ้นในปี พ.ศ. 2536 สำนักงานประกันสังคมอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงแรงงาน ทำหน้าที่บริหารระบบประกันสังคมเพื่อสร้างหลักประกันให้แก่ผู้ประกันตน ครอบคลุมความเสี่ยงสำคัญในชีวิต ขณะที่การบริหารกองทุนวางอยู่บนหลัก ‘ไตรภาคี’ ประกอบด้วยตัวแทนจาก 3 ฝ่าย ได้แก่ รัฐ นายจ้าง และลูกจ้างหรือผู้ประกันตน เพื่อเปิดพื้นที่ให้ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องเข้ามามีส่วนร่วมกำหนดทิศทางของกองทุน

แต่ปัญหาสำคัญอยู่ที่ว่า ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา ผู้ประกันตนแทบไม่มีโอกาสเลือกตัวแทนของตนเข้าไปนั่งในบอร์ดโดยตรง เพราะระบบเดิมให้อำนาจกระทรวงแรงงานคัดเลือกและแต่งตั้งกรรมการฝ่ายนายจ้างและฝ่ายผู้ประกันตน หลายคนจึงอาจไม่เคยรู้ด้วยซ้ำว่าใครเป็นตัวแทนของตน หรือสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมกับการบริหารเงินที่ตนจ่ายสมทบทุกเดือนได้อย่างไร สถานการณ์นี้นำไปสู่เสียงเรียกร้องให้บอร์ดประกันสังคมยึดโยงกับผู้ประกันตนมากขึ้น จนเกิดการแก้ไขกฎหมายประกันสังคมในปี 2558 กำหนดให้ตัวแทนฝ่ายนายจ้างและฝ่ายผู้ประกันตนมาจากการเลือกตั้ง

อย่างไรก็ตาม กว่าการเลือกตั้งจะเกิดขึ้นจริงต้องรออีกถึง วันที่ 24 ธันวาคม 2566 ประเทศไทยจึงมีการเลือกตั้งบอร์ดประกันสังคมเป็นครั้งแรก เปิดให้ผู้ประกันตนและนายจ้างเลือกตัวแทนฝ่ายละ 7 คนเข้าไปนั่งในคณะกรรมการประกันสังคม นับเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญ เพราะเป็นครั้งแรกที่ผู้ประกันตนสามารถเลือกคนเข้าไปมีส่วนตัดสินใจเรื่องสิทธิประโยชน์ การบริหาร และทิศทางของเงินกองทุนที่พวกเขาร่วมจ่ายได้โดยตรง แต่เมื่อถึงวันเลือกตั้งจริงกลับพบว่ามีผู้มาใช้สิทธิเพียงกว่า 150,000 คน หรือคิดเป็นประมาณร้อยละ 18.3 ของผู้มีสิทธิ ซึ่งถือว่าน้อยกว่าที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องคาดการณ์ไว้มาก ตัวเลขดังกล่าวสะท้อนให้เห็นถึงช่องว่างขนาดใหญ่ระหว่างจำนวนผู้มีสิทธิทั้งหมดในระบบประกันสังคมกับจำนวนผู้ที่ตื่นตัวมาใช้สิทธิจริง  

เมื่อมองทั้งปัญหาที่มาของบอร์ดประกันสังคม และสารพัดความท้าทายที่กองทุนกำลังเผชิญอยู่ในปัจจุบัน จะพบว่าประกันสังคมไทยยังมีปัญหาหลายด้านที่สะสมมาอย่างยาวนาน ทั้งในแง่การบริหาร ความโปร่งใส และความมั่นคงของกองทุน จนกลายเป็นโจทย์ใหญ่ที่รอการปฏิรูปอย่างจริงจังเสีย

จุดเปลี่ยนอีกครั้ง! เลือกตั้งบอร์ดประกันสังคม 2569 

การเลือกตั้งบอร์ดประกันสังคม 27 กันยายน 2569 อาจเป็นอีกหนึ่งจุดเปลี่ยนสำคัญของระบบประกันสังคมไทย เพราะเป็นครั้งที่ 2 ที่ผู้ประกันตนและนายจ้างได้เลือกตัวแทนของตัวเองโดยตรง หลังการเลือกตั้งครั้งแรกเมื่อปี 2566 เปิดพื้นที่ให้คนทำงานมีส่วนกำหนดว่าใครจะเข้าไปบริหารกองทุนขนาดใหญ่ที่เกี่ยวข้องกับชีวิตของผู้ประกันตนหลายล้านคน

ความเปลี่ยนแปลงสำคัญของปี 2569 คือการเปิดทางให้ผู้มีคุณสมบัติสามารถไปใช้สิทธิได้โดย ไม่ต้องลงทะเบียนล่วงหน้า ต่างจากการเลือกตั้งครั้งก่อน ทำให้ผู้ประกันตนเข้าถึงการเลือกตั้งได้ง่ายขึ้น และอาจช่วยขยายการมีส่วนร่วมจากคนทำงานที่เดิมไม่ได้สนใจหรือไม่เคยรู้ว่าตัวเองมีสิทธิเลือกบอร์ดประกันสังคม

บอร์ดชุดใหม่ต้องเผชิญโจทย์สำคัญหลายด้าน ตั้งแต่สูตรบำนาญ สิทธิรักษาพยาบาล สิทธิของแรงงานอิสระ การบริหารเงินลงทุน ไปจนถึงคำถามเรื่องความโปร่งใสและการตรวจสอบการใช้เงินกองทุน ทำให้การเลือกตั้งครั้งนี้จะกำหนดอนาคตของกองทุนนี้ในหลายๆ เรื่องต่อไป 

โจทย์ที่สำคัญที่สุดคือ ทำอย่างไรให้ระบบประกันสังคมไทยกลับมาทำหน้าที่เป็นหลักประกันให้คนทำงานสามารถรับมือกับความไม่แน่นอนของชีวิต 

ความหวังที่หลายฝ่ายต้องการเห็นจากการเลือกตั้งครั้งนี้ คือการที่ทุกฝ่ายร่วมออกแบบระเบียบที่เสริมสร้างการมีส่วนร่วม ไม่ใช่จำกัดสิทธิ ประกันสังคมเป็นของผู้ใช้แรงงาน การบริหารจัดการต้องโปร่งใส ตรวจสอบได้ และเกิดจากเจตนารมณ์ของเจ้าของเงินอย่างแท้จริง เพื่อให้ระบบประกันสังคมแข็งแรงพอที่จะเป็นที่พึ่งของผู้ใช้แรงงานกว่า 23 ล้านคน 

เรื่องนี้จะเป็นจริงได้ก็ขึ้นอยู่กับความตระหนักของผู้ใช้สิทธิประกันสังคมไทยว่า สิทธิในการเลือกตั้งบอร์ดครั้งนี้ไม่ใช่เรื่องไกลตัว แต่คือโอกาสสำคัญที่จะกำหนดอนาคตของเงินก้อนโตที่เป็นของพวกเขาเอง หากผู้ใช้แรงงานทุกคนตระหนักถึงคุณค่าของสิทธินี้ และออกมาใช้สิทธิอย่างเข้มแข็ง กองทุนประกันสังคมก็อาจกลับมามีความหวังอีกครั้ง ในฐานะเครื่องมือที่พร้อมต่อกรกับยักษ์แห่งความเหลื่อมล้ำตัวต่าง ๆ ของยุคสมัยได้อย่างแท้จริง 

ข่าวที่เกี่ยวข้อง 

• เงินเดือนหมื่นสี่ ภาษีจ่ายครบ แล้วสวัสดิการไปไหน? 'ยกมือขึ้น' เพลงที่ชวนเราตั้งคำถามถึงโครงสร้างรัฐ 
• ดีเดย์ 1 ต.ค. 69 มนุษย์เงินเดือนจ่าย ‘กองทุนสงเคราะห์ลูกจ้าง’ นายจ้างสมทบ 0.25% 
• ญี่ปุ่นเลิกเก็บภาษีของกิน เวียดนามขึ้นเงินเดือนข้าราชการยกแผง แก้ปัญหาเศรษฐกิจ