มาตรา 5 กับการตีความเรื่อง "นายกฯ พระราชทาน" หาทางออกการเมือง

ในห้วงเวลาที่การเมืองไทยเผชิญกับทางตันและวิกฤตการณ์ การแสวงหาทางออกมักนำไปสู่การตีความบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มาตรา 5 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ซึ่งเป็นประเด็นที่คนติดตามการเมืองมานานพอสมควรตระหนักถึงความสำคัญ และถูกหยิบยกขึ้นมาหลายครั้งเพื่อแก้ไขวิกฤติความขัดแย้งทางการเมือง แม้มาตรานี้จะระบุถึงสถานะของรัฐธรรมนูญในฐานะกฎหมายสูงสุดของประเทศ และแนวทางการแก้ปัญหาที่ไม่ได้บัญญัติไว้โดยตรงด้วย "ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข" แต่การตีความเพื่อนำไปสู่แนวคิด "นายกรัฐมนตรีพระราชทาน" หรือ "นายกฯ คนนอก" นั้น ถือเป็นการตีความกฎหมายที่ ไม่ได้เขียนไว้ตามตัวอักษร และยังคงเป็นข้อถกเถียงอันซับซ้อนในภูมิทัศน์ทางการเมืองไทย

สถานะและวิวัฒนาการของมาตรา 5

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 5 ประกอบด้วยเนื้อหาสองส่วนหลัก คือส่วนที่ระบุว่า รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ โดยบทบัญญัติหรือการกระทำใดที่ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญนั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ และอีกส่วนหนึ่งคือ การระบุถึงแนวทางการแก้ไขปัญหาในกรณีที่ไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับใช้แก่กรณีใด ให้ดำเนินการหรือวินิจฉัยไปตาม ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข บทบัญญัติที่ให้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดนั้นปรากฏในรัฐธรรมนูญไทยถึง 12 ฉบับจากทั้งหมด 20 ฉบับ ขณะที่การระบุถึงการแก้ปัญหาตามประเพณีการปกครองปรากฏใน 10 ฉบับ

ในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย มาตราที่ทำหน้าที่นี้มีการเปลี่ยนแปลงมาตลอด เริ่มแรกในธรรมนูญการปกครองฉบับชั่วคราวปี 2475 ยังไม่มีการระบุประเด็นเหล่านี้ไว้ แต่รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ได้บัญญัติไว้ครั้งแรกว่าบทบัญญัติกฎหมายใดที่แย้งหรือขัดรัฐธรรมนูญเป็นโมฆะ และให้สภาผู้แทนราษฎรมีสิทธิขาดในการตีความ

แนวคิดเรื่อง "การวินิจฉัยตามประเพณีการปกครอง" ถูกเพิ่มเข้ามาครั้งแรกหลังจากการรัฐประหารโดยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ในธรรมนูญชั่วคราว 2502 โดยระบุในมาตรา 20 ว่า "ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย" หลังจากนั้น รัฐธรรมนูญส่วนใหญ่ให้ความสำคัญกับประเด็นนี้มากขึ้น และมีการเพิ่มข้อความสำคัญจาก "ระบอบประชาธิปไตย" เป็น "ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข" ในรัฐธรรมนูญ 2540 และใช้ต่อมาใน 2550 และ 2560

จาก "นายกฯ มาตรา 7" สู่ "นายกฯ พระราชทาน มาตรา 5"

แนวคิดเรื่อง "นายกฯ พระราชทาน" หรือ "นายกฯ คนนอก" ซึ่งอ้างอิงถึงประเพณีการปกครอง ได้กลายเป็นข้ออ้างและความขัดแย้งทางการเมืองหลายครั้งในประเทศไทย

วิกฤตปี 2549 (รัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 7): ในช่วงการชุมนุมของกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยและพรรคประชาธิปัตย์ มีการเรียกร้องให้นายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร ลาออก และเสนอแนวคิด "นายกฯ พระราชทาน" โดยยกมาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญปี 2540 ขึ้นมาอ้าง อย่างไรก็ตาม ประเด็นนี้ต้องยุติลงเมื่อ พระบาทสมเด็จพระบรมชนกาธิเบศร มหาภูมิพลอดุลยเดชมหาราช บรมนาถบพิตร (รัชกาลที่ 9) ทรงมีพระราชดำรัสเมื่อวันที่ 25 เมษายน 2549 ยืนยันว่า มาตรา 7 ไม่ได้หมายถึงการมอบอำนาจให้พระมหากษัตริย์ทำอะไรตามพระราชอัธยาศัย หรือเกินหน้าที่ ซึ่งไม่ใช่ประชาธิปไตย พระองค์ยังทรงชี้แจงว่า กรณีการแต่งตั้งนายกฯ สัญญา ธรรมศักดิ์ ในอดีตนั้น ไม่ใช่ "นายกฯ พระราชทาน" ที่ปราศจากกฎเกณฑ์ แต่มีผู้รับสนองพระบรมราชโองการตามรัฐธรรมนูญ

วิกฤตปี 2557 (รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 7): ความพยายามฟื้นแนวคิด "นายกฯ พระราชทาน" เกิดขึ้นอีกครั้งในช่วงการชุมนุมของ กปปส. โดยสุเทพ เทือกสุบรรณ แกนนำผู้ชุมนุมได้อ้างรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 7 เพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนใหม่แทนยิ่งลักษณ์ ชินวัตร แม้กระทั่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมในขณะนั้นก็เคยเสนอให้ใช้มาตรา 7 เพื่อทรงมีพระบรมราชวินิจฉัย เนื่องจากรัฐบาลไม่มีทางออก

การเปลี่ยนแปลงมาตรา 5 ในรัฐธรรมนูญ 2560 ลดทอนหรือปกป้อง?

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านการทำประชามติในปี 2559 มีการบัญญัติมาตรา 5 ที่แตกต่างออกไป โดยนอกเหนือจากเนื้อหาเรื่องกฎหมายสูงสุดและประเพณีการปกครองแล้ว ยังได้กำหนดให้มี "คณะบุคคล" ทำหน้าที่วินิจฉัยในกรณีที่ไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญบังคับแก่กรณีใด คณะบุคคลนี้ประกอบด้วยประธานศาลรัฐธรรมนูญ, ประธานสภาผู้แทนราษฎร, ผู้นำฝ่ายค้าน, ประธานวุฒิสภา, นายกรัฐมนตรี, ประธานศาลฎีกา, ประธานศาลปกครองสูงสุด, และประธานองค์กรอิสระ การกำหนดให้มีคณะบุคคลนี้มีเหตุผลหลักเพื่อ แก้ปัญหาความไม่แน่ใจในการหาทางออก และ ปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์จากการต้องเข้าไปพัวพันยุ่งเกี่ยวในปัญหาความยุ่งยากทางการเมือง ดังที่เคยเกิดขึ้นในกรณีการอ้างมาตรา 7

ทว่า เนื้อหาในวรรคสามเป็นต้นไปของร่างมาตรา 5 ที่ผ่านการทำประชามตินี้ ถูกแก้ไขให้ตัดออกไป เหลือไว้เพียงแค่วรรคหนึ่งและสองเท่านั้นก่อนจะบังคับใช้เป็นรัฐธรรมนูญ 2560 

การตัดบทบัญญัติที่ให้คณะบุคคลเป็นผู้รับผิดชอบวินิจฉัยนี้ ทำให้ภาระในการตีความและตัดสินใจในกรณีที่ไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญบังคับใช้กลับไปสู่ "เอกบุคคล" (the One) คือองค์พระมหากษัตริย์ แทนที่จะเป็น "คณะบุคคล" (the Few) ในแง่หนึ่ง แม้การมีคณะบุคคลจะช่วยปกป้องสถาบันฯ จากการพัวพันการเมือง แต่ในอีกแง่หนึ่งก็อาจเป็นการลดทอนพระราชวินิจฉัยในการตีความประเพณีการปกครองที่เกี่ยวข้องกับการใช้พระราชอำนาจของพระองค์ อย่างไรก็ตาม การใช้พระราชอำนาจภายใต้มาตรา 5 ก็ไม่จำเป็นต้องหมายความว่าพระราชวินิจฉัยจะอยู่ "เหนือหรือนอก" รัฐธรรมนูญ หรือ "ตามอำเภอใจ" ซึ่งสอดคล้องกับพระราชดำรัสของรัชกาลที่ 9 ในปี 2549

ปัจจุบัน ช่องทางในการเสนอให้มีนายกรัฐมนตรีที่นอกเหนือจากรายชื่อแคนดิเดตเดิม ที่เปิดให้ สว. และ สส. ลงมติเพื่อหานายกฯ คนนอกนั้น ได้หมดไปพร้อมกับการหมดวาระของ สว. ชุดเก่าในปี 2567 ดังนั้น ช่องทางที่ยังคงถูกกล่าวถึงสำหรับการได้มาซึ่ง "นายกฯ นอกเหนือจากรายชื่อแคนดิเดตเดิม" คือการ "ขอนายกฯ พระราชทาน" โดยอ้างอิงมาตรา 5 ของรัฐธรรมนูญ 2560

จากที่กล่าวมา แนวคิด "นายกฯ พระราชทาน" ที่อ้างอิงมาตรา 5 นั้น เป็นการตีความกฎหมายที่ไม่ได้เขียนไว้ตามตัวอักษร ซึ่งสะท้อนถึงความพยายามหาทางออกให้กับ "โจทย์ร้อยข้อ" ในยามที่รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดกลไกที่ชัดเจนไว้ ความท้าทายที่สำคัญยังคงอยู่ที่ว่า การวินิจฉัยกรณีดังกล่าวโดยองค์พระมหากษัตริย์นั้น จะมีประสิทธิภาพ ความชอบธรรม และเป็นที่ยอมรับในสังคมได้มากน้อยเพียงใด โดยเฉพาะเมื่อเทียบกับสถานการณ์วิกฤตร้ายแรง และท้ายที่สุด ประสิทธิภาพและความชอบธรรมอันยิ่งใหญ่ของพระราชวินิจฉัยในการใช้พระราชอำนาจตามมาตรา 5 ก็ ขึ้นอยู่กับพระบารมีขององค์พระมหากษัตริย์ในแต่ละรัชสมัยด้วย การตีความมาตรา 5 ในบริบทของ "นายกฯ คนนอก" จึงยังคงเป็นประเด็นที่ต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ เพื่อรักษาสมดุลของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และเสถียรภาพทางการเมืองของประเทศต่อไป

อ้างอิง

ILAWS / PLUS / สุดสัปดาห์ /