ย้อนประวัติกำนัน–ผู้ใหญ่บ้าน กับจุดเปลี่ยนการปกครองสมัย ร.5

ระบบกำนันและผู้ใหญ่บ้านเป็นหนึ่งในกลไกการปกครองที่อยู่คู่สังคมไทยมาอย่างยาวนาน โดยมีจุดเริ่มต้นสำคัญในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 เมื่อรัฐเริ่มปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นระบบและมีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยเฉพาะการขยายอำนาจการปกครองจากส่วนกลางลงไปสู่ระดับหมู่บ้านและตำบล ซึ่งเป็นพื้นที่ใกล้ชิดกับชีวิตประจำวันของประชาชนมากที่สุด

จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นเมื่อสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ทรงดำเนินการปฏิรูปการปกครองในฐานะเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย โดยทรงให้ความสำคัญกับการจัดระเบียบการปกครองท้องที่ และทดลองนำระบบการเลือกผู้นำชุมชนมาใช้ เพื่อให้การดูแลประชาชนไม่จำกัดอยู่เพียงเจ้าหน้าที่จากส่วนกลาง แต่มีบุคคลที่ได้รับความไว้วางใจจากคนในพื้นที่เข้ามาทำหน้าที่เป็นตัวกลางระหว่างรัฐกับชุมชนด้วย

บ้านเกาะ บางปะอิน จุดเริ่มต้นของระบบกำนัน–ผู้ใหญ่บ้าน

พื้นที่ที่ได้รับเลือกให้ทดลองจัดตั้งระบบกำนันและผู้ใหญ่บ้านเป็นครั้งแรก คือ บ้านเกาะ ในบริเวณบางปะอิน จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ซึ่งปัจจุบันอยู่ในพื้นที่ตำบลบ้านเลน การทดลองดังกล่าวเริ่มขึ้นเมื่อวันที่ 10 สิงหาคม พ.ศ. 2435 โดยมีหลวงเทศาจิตรวิจารณ์ ซึ่งต่อมาคือพระยามหาอำมาตยาธิบดี (เส็ง วิรยศิริ) เป็นผู้ดำเนินการจัดระเบียบการเลือกตั้ง

หลักการสำคัญคือ การรวบรวมครัวเรือนที่ตั้งอยู่ใกล้เคียงกันประมาณ 10 ครัวเรือนขึ้นเป็นหมู่บ้าน แล้วให้หัวหน้าครอบครัวและประชาชนร่วมกันเลือกบุคคลที่เห็นว่าเหมาะสมเป็นผู้ใหญ่บ้าน เมื่อจัดตั้งหมู่บ้านและผู้ใหญ่บ้านได้จำนวนหนึ่งแล้ว จึงให้ผู้ใหญ่บ้านในตำบลประชุมเลือกบุคคลขึ้นเป็นกำนัน เพื่อทำหน้าที่ดูแลพื้นที่ในระดับตำบลอีกชั้นหนึ่ง

แนวทางนี้มีความสำคัญ เพราะเป็นการนำเสียงของคนในชุมชนมาใช้เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการคัดเลือกผู้นำท้องที่ ขณะเดียวกันก็ทำให้รัฐมีผู้รับผิดชอบงานปกครองในระดับพื้นที่อย่างเป็นระบบ ทั้งด้านการจัดทำทะเบียนครัวเรือน การรักษาความสงบเรียบร้อย การติดตามจับกุมผู้กระทำผิด และการช่วยระงับข้อพิพาทเบื้องต้นในชุมชน

จำรัส รัตนกุล จากข้าราชการในพระราชวัง สู่กำนันและผู้ใหญ่บ้านคนแรก

บุคคลที่ได้รับเลือกให้เป็นผู้ใหญ่บ้านคนแรกของไทย และได้รับเลือกเป็นกำนันในเวลาต่อมา คือ หลวงราชภพน์บริหาร หรือจำรัส รัตนกุล ซึ่งภายหลังได้รับพระราชทานบรรดาศักดิ์เป็นพระยารัตนกุลอดุลยภักดี

จำรัส รัตนกุล เกิดเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม พ.ศ. 2402 เป็นบุตรของหลวงวิเศษสุวรรณกิจ (ชื่น) ในวัยเยาว์ได้รับการศึกษา ก่อนเข้ารับราชการเป็นมหาดเล็กในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว และผ่านงานราชการหลายตำแหน่ง จนได้รับมอบหมายให้ดูแลกิจการพระราชวังบางปะอิน โดยใน พ.ศ. 2435 ดำรงตำแหน่งเจ้ากรมรักษาพระราชวังบางปะอิน และได้รับบรรดาศักดิ์เป็นหลวงราชภพน์บริหาร

การที่จำรัสได้รับเลือกเป็นผู้ใหญ่บ้านนั้นมีบริบทน่าสนใจ เพราะเขาเป็นข้าราชการที่มีบ้านพักอยู่ในบริเวณบ้านเกาะ ซึ่งเป็นพื้นที่ทดลองจัดตั้งหมู่บ้านและตำบล เมื่อหัวหน้าครอบครัวในพื้นที่ประชุมเลือกผู้ใหญ่บ้าน จึงเลือกเขาให้ดำรงตำแหน่ง และเมื่อมีการประชุมผู้ใหญ่บ้านเพื่อเลือกกำนัน ผู้ใหญ่บ้านทั้งหลายก็เลือกเขาให้ทำหน้าที่กำนันด้วยเช่นกัน

ดังนั้น จำรัส รัตนกุล จึงได้รับการยกย่องว่าเป็นทั้งผู้ใหญ่บ้านและกำนันคนแรกของประเทศไทย ซึ่งเกิดจากกระบวนการเลือกผู้นำในระดับชุมชนตามรูปแบบการปกครองท้องที่ที่กำลังเริ่มต้นขึ้นในขณะนั้น

จากผู้นำชุมชนสู่ข้าราชการฝ่ายปกครองระดับสูง

หลังจากเริ่มต้นจากตำแหน่งผู้ใหญ่บ้านและกำนัน จำรัส รัตนกุล ได้ก้าวหน้าในเส้นทางราชการฝ่ายปกครองตามลำดับ โดยเคยดำรงตำแหน่งนายอำเภอ ผู้ว่าราชการเมือง และข้าหลวงเทศาภิบาลในหลายมณฑล ก่อนออกจากราชการใน พ.ศ. 2452 เนื่องจากปัญหาสุขภาพ

หลักฐานที่สะท้อนบุคลิกการทำงานของเขาปรากฏในบันทึกของกรมพระยาดำรงราชานุภาพ เมื่อครั้งเสด็จตรวจราชการใน พ.ศ. 2447 ซึ่งกล่าวถึงคำบอกเล่าของประชาชนว่า พระยารัตนกุลฯ เป็นผู้มีอัธยาศัยดี ไม่ถือตัว และเปิดโอกาสให้ผู้ที่มีความทุกข์ร้อนเข้าพบได้ โดยมีการแขวนฆ้องไว้หน้าจวนเพื่อให้ผู้เดือดร้อนส่งสัญญาณขอเข้าพบได้ในเวลากลางคืน

ในเวลาต่อมา ระบบกำนันและผู้ใหญ่บ้านได้รับการพัฒนาและวางหลักเกณฑ์ทางกฎหมายให้เป็นส่วนหนึ่งของการปกครองท้องที่ แม้อำนาจหน้าที่และวิธีการเข้าสู่ตำแหน่งจะเปลี่ยนแปลงไปตามยุคสมัย แต่บทบาทการประสานงานระหว่างทางราชการกับประชาชนยังคงเป็นองค์ประกอบสำคัญของระบบนี้

วันที่ 10 สิงหาคมของทุกปีจึงได้รับการกำหนดให้เป็นวันกำนันผู้ใหญ่บ้าน เพื่อรำลึกถึงจุดเริ่มต้นของการเลือกผู้ใหญ่บ้านครั้งแรกใน พ.ศ. 2435

ข่าวที่เกี่ยวข้อง 

• เสน่ห์บ้านทุ่งและอำนาจทางวัฒนธรรมของ ‘กำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน’ ใน ‘ผู้ใหญ่ลีกับนางมา’ มิติที่มามกกว่าจอละคร
• อิทธิพล ‘กำนัน–ผู้ใหญ่บ้าน’ ขุมอำนาจท้องถิ่นที่มองข้ามไม่ได้
• เปิดร่างกฎหมาย คืนตำแหน่ง กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ให้เทศบาลเมือง เทศบาลนคร