เปิดร่างกฎหมาย คืนตำแหน่ง กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ให้เทศบาลเมือง เทศบาลนคร

ฟื้น ‘กำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน’ ในเขตเทศบาลเมือง-นคร: ร่างกฎหมายมหาดไทย กระจายอำนาจ ขยายรัฐราชการ หรือสร้างฐานหัวคะแนน?

กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย เสนอร่างแก้ไข พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ เปิดทางให้ รมว.มหาดไทย ‘ประกาศ’ ให้เทศบาลเมืองและเทศบาลนครกลับมาแต่งตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนันได้อีกครั้ง ทั้งที่กฎหมายเทศบาลกำหนดให้ตำแหน่งเหล่านี้พ้นไปเมื่อท้องถิ่นยกฐานะเป็นเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนคร

คำถามที่ตามมาคือ นี่เป็นการกระจายอำนาจ การขยายรัฐราชการ หรือการสร้างฐานหัวคะแนนระยะยาว

สาระของร่าง

กรมการปกครองเปิดรับฟังความเห็นต่อหลักการของร่าง พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ระหว่าง 26 มิ.ย. ถึง 26 ก.ค. 2569 ร่างเพิ่มมาตรา 3/1 เข้าไปในกฎหมายฉบับ พ.ศ. 2457 โดยมีหลักการสำคัญ 3 ข้อ

1. พื้นที่ที่กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนัน พ้นตำแหน่งไปตามกฎหมายเทศบาลแล้ว รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีอำนาจ ‘ประกาศ’ ให้กลับมาแต่งตั้งได้ เมื่อคำนึงถึงความจำเป็นและความต้องการของประชาชน
2. เมื่อมีประกาศแล้ว ไม่ให้นำบทบัญญัติของกฎหมายเทศบาลที่ห้ามใช้กฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ หรือที่ให้ตำแหน่งเหล่านี้พ้นไป มาใช้ในพื้นที่นั้นอีก
3. ต้องแต่งตั้งให้เสร็จภายใน 30 วันนับแต่วันที่รัฐมนตรีออกประกาศส่วนวิธีได้มาซึ่งผู้ดำรงตำแหน่ง ร่างไม่ได้ระบุว่าจะเลือกตั้งหรือแต่งตั้ง แต่ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กระทรวงมหาดไทยจะออกเป็นระเบียบภายหลัง

เหตุผลของกรมการปกครอง

กรมการปกครองให้เหตุผลว่า ตำแหน่งเหล่านี้เป็นบุคคลในพื้นที่ที่ใกล้ชิดราษฎร และเป็นกลไกสำคัญช่วยนายอำเภอปฏิบัติงานตามกฎหมาย รักษาความสงบเรียบร้อย ไกล่เกลี่ยข้อพิพาท รวมถึงประสานงานระหว่างราชการส่วนภูมิภาคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

แต่เมื่อกฎหมายเทศบาลให้ผู้ดำรงตำแหน่งพ้นไปเมื่อท้องถิ่นเปลี่ยนฐานะเป็นเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนคร กรมเห็นว่ากระทบประสิทธิภาพการปฏิบัติภารกิจของภาครัฐและการดูแลประชาชนในพื้นที่ จึงเสนอให้คงตำแหน่งไว้เพื่อ ‘บำบัดทุกข์บำรุงสุข’ และขับเคลื่อนนโยบายของรัฐในระดับพื้นที่

ปัญหาอยู่ตรงไหน

กฎหมายเทศบาลฉบับเก่าสุดที่ตรวจพบคือ พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 4 (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 70 ตอน 14 หน้า 222 ลงวันที่ 17 ก.พ. 2496) ซึ่งห้ามใช้กฎหมายลักษณะปกครองท้องที่แต่งตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านในท้องถิ่นที่ยกฐานะเป็นเทศบาลเมื่อพ้นหนึ่งปี และให้ผู้ดำรงตำแหน่งพ้นไป

ต่อมา พ.ร.บ.เทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2546 เขียนมาตรา 4 ใหม่ โดยผูกกับการยกฐานะเป็นเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนคร ผู้ดำรงตำแหน่งจะพ้นเมื่อพ้นหนึ่งปีหลังประกาศยกฐานะ (ราชกิจจานุเบกษา 22 ธ.ค. 2546) คณะกรรมการกฤษฎีกา (เรื่องเสร็จที่ 693/2558) ตีความว่าเป็นการ ‘พ้นตำแหน่ง’ ตามกฎหมาย ไม่ใช่การ ‘ยกเลิกตำแหน่ง’ ตัวตำแหน่งจึงยังอยู่ในกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ ช่องทางที่ร่างฉบับนี้เลือกคือ ให้รัฐมนตรีประกาศให้กลับมาแต่งตั้งได้ แทนการแก้กฎหมายเทศบาลโดยตรง

แนวคิดนี้ไม่ใช่ครั้งแรก

พรรคภูมิใจไทยและกล้าธรรมเคยเสนอแก้ พ.ร.บ.เทศบาล เพื่อให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้านทำหน้าที่ต่อในเทศบาลเมือง (iLaw รายงานเมื่อ 5 มี.ค. 2568) จากนั้นวันที่ 14 มี.ค. 2568 นายอนุทิน ชาญวีรกูล ในฐานะ รมว.มหาดไทย เห็นชอบหลักการแก้ไข พ.ร.บ.เทศบาล มาตรา 4, 12 วรรคสอง และ 48

ควรระบุว่าครั้งนั้นเป็นการแก้ที่ พ.ร.บ.เทศบาล ส่วนร่างฉบับนี้แก้ที่ พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ แต่ทิศทางคือให้ตำแหน่งท้องที่กลับมามีบทบาทในเทศบาลเมืองเหมือนกัน

สองโครงสร้างที่ต่างกัน: ท้องถิ่น กับ ท้องที่

เทศบาลและ อบต. อยู่ฝั่งปกครองส่วนท้องถิ่น ส่วนกำนันและผู้ใหญ่บ้านอยู่ฝั่งปกครองท้องที่ ซึ่งทำงานคนละแบบกัน

ความต่างนี้คือเหตุที่คำถามเรื่องที่มาของตำแหน่งในร่างนี้สำคัญ: ฝั่งท้องถิ่นประชาชนเลือกผู้บริหารเอง ส่วนฝั่งท้องที่อยู่ในสายงานของราชการส่วนภูมิภาค

เสียงวิจารณ์: ‘น่าจะเรียกว่าพระราชบัญญัตินิรโทษกรรม’

รศ.ดร.โอฬาร ถิ่นบางเตียว รองคณบดีคณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยบูรพา ให้สัมภาษณ์ SPRiNG ว่า กฎหมายฉบับนี้ ‘น่าจะเรียกว่าพระราชบัญญัตินิโทษกรรม’ กำนันผู้ใหญ่บ้าน เพราะให้ผู้ดำรงตำแหน่งที่เลิกไปแล้วกลับมา เขาส่งข้อกังวล 3 ข้อ

1. ขยายแขนขาราชการส่วนภูมิภาคเข้าสู่พื้นที่เทศบาล
2. เปิดโอกาสให้พรรคที่มีอำนาจและตระกูลการเมืองท้องถิ่นสร้างเครือข่ายอำนาจ
3. กลไกการแต่งตั้งยังไม่ชัดว่าจะเป็น ‘เลือกตั้ง’ หรือ ‘จิ้มเลือก’

นอกจากนี้ อาจารย์ระบุว่าตำแหน่งเหล่านี้ต่างจากอาสาสมัคร เพราะเป็นบุคลากรของรัฐที่รับเงินเดือนและสวัสดิการ

ขั้นต่อไป

ร่างปิดรับฟังความเห็นแล้วเมื่อ 26 ก.ค. 2569 ประเด็นที่ควรติดตามต่อมี 3 เรื่อง

• ระเบียบกระทรวงมหาดไทยที่จะกำหนดวิธีได้มาของผู้ดำรงตำแหน่ง ว่าจะเป็นการเลือกตั้งหรือแต่งตั้ง
• ถ้อยคำ ‘ความจำเป็นและความต้องการของประชาชน’ ที่รัฐมนตรีจะใช้ประกาศให้พื้นที่ใดกลับมามีกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ว่าจะวัดอย่างไร
• พื้นที่ไหนบ้างจะถูกประกาศ และจะมีผู้ดำรงตำแหน่งกี่คนภายใน 30 วันหลังประกาศ

แหล่งข้อมูล

สำนักข่าวอิศรา รายงานเมื่อ 27 มิ.ย. 2569 เรื่องร่าง พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... และเอกสารรับฟังความคิดเห็นของกรมการปกครอง

พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 4 (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 70 ตอน 14 หน้า 222)

พ.ร.บ.เทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2546 (ราชกิจจานุเบกษา 22 ธ.ค. 2546)

คณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 693/2558

iLaw รายงานการเสนอแก้ พ.ร.บ.เทศบาล ของพรรคภูมิใจไทยและกล้าธรรม (5 มี.ค. 2568)

สัมภาษณ์ รศ.ดร.โอฬาร ถิ่นบางเตียว โดย SPRiNG