รัฐธรรมนูญ 2540 ฉบับประชาชน จากความหวัง สู่รัฐประหาร 2549

หากจะทำความเข้าใจเรื่องราวเบื้องหลังของการกำเนิดรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 หรือที่คนทั่วไปรู้จักกันในนาม "รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน" เราต้องย้อนกลับไปทำความเข้าใจบริบททางการเมืองและสังคมของประเทศไทยในช่วงต้นทศวรรษ 2530 เสียก่อน ในยุคนั้นโครงสร้างอำนาจทางการเมืองกำลังสั่นคลอนอย่างหนัก จากเดิมที่เคยเป็นอำนาจของข้าราชการและทหารที่ผูกขาดการเมือง ก็เริ่มมีกลุ่มพลังทางเศรษฐกิจใหม่ๆ เข้ามามีบทบาทมากขึ้น

ทั้งกลุ่มนายทุนท้องถิ่นที่เติบโตขึ้นจากการพัฒนาเศรษฐกิจ และชนชั้นกลางในเมืองที่มองเห็นโอกาสจากการเมืองในระบอบประชาธิปไตย การเมืองในช่วงนั้นจึงเป็นแบบ "การเมืองแบบนายทุน" ที่นายทุนท้องถิ่นจำนวนไม่น้อยหันมาลงเล่นการเมืองโดยตรง จนสามารถกุมตำแหน่งสำคัญในคณะรัฐมนตรีได้

 

ท่ามกลางความผันผวนนี้เอง ได้เกิดเหตุการณ์สำคัญที่กลายเป็นบาดแผลฝังลึกในความทรงจำของคนไทย นั่นคือเหตุการณ์พฤษภาทมิฬในปี 2535 เหตุการณ์นี้เกิดขึ้นจากการที่ประชาชนออกมาต่อต้าน พลเอก สุจินดา คราประยูร ซึ่งเข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีโดยไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง การชุมนุมที่เริ่มต้นอย่างสันติจบลงด้วยการปราบปรามโดยกองทัพ ทำให้เกิดความสูญเสียครั้งใหญ่

บาดแผลจากพฤษภาทมิฬได้จุดประกายกระแสการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ในสังคมไทย ชนชั้นกลางที่มีพลังและภาคประชาสังคมต่างรู้สึกไม่ไว้วางใจในกลไกทางการเมืองแบบเดิม พวกเขาต้องการเห็นการเมืองที่มีเสถียรภาพและโปร่งใส ไม่ใช่การเมืองที่เต็มไปด้วยปัญหาการทุจริต การแย่งชิงอำนาจ และการใช้กำลัง 

ความต้องการนี้ไม่ได้เป็นเพียงแค่เรื่องของการเมืองเท่านั้น แต่ยังสะท้อนถึงการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจด้วยเช่นกัน กลุ่มทุนใหม่ที่เติบโตขึ้นต้องการระบบกฎหมายและกติกาที่ชัดเจนเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของตนเอง ไม่ใช่ระบบที่ต้องพึ่งพาสายสัมพันธ์กับข้าราชการเหมือนในอดีต ดังนั้น การเรียกร้องให้มีการปฏิรูปการเมืองด้วยการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึงกลายเป็นวาระสำคัญที่ทุกฝ่ายต้องหันมาให้ความสนใจอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

การก่อกำเนิด "ส.ส.ร. 99 คน"

เพื่อตอบรับกับแรงกดดันจากสังคม รัฐบาลในขณะนั้นจึงดำเนินการแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 เพื่อเปิดทางให้มีการจัดตั้ง "สภาร่างรัฐธรรมนูญ" หรือที่เรียกกันสั้นๆ ว่า "ส.ส.ร." ขึ้นมาเพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับ นี่ถือเป็นก้าวสำคัญที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน เพราะโดยปกติแล้ว การร่างรัฐธรรมนูญมักจะทำโดยชนชั้นนำหรือคณะรัฐประหาร

กระบวนการคัดเลือกสมาชิก ส.ส.ร. จำนวน 99 คน ถือเป็นหัวใจสำคัญที่ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับความชอบธรรมจากประชาชนอย่างกว้างขวาง สมาชิก ส.ส.ร. ประกอบด้วยสองส่วนหลักๆ ดังนี้

76 คน มาจากตัวแทนจากประชาชนทั่วประเทศ สมาชิกส่วนนี้มาจากการเลือกตั้งทางอ้อมในแต่ละจังหวัด โดยให้ผู้สมัครในแต่ละจังหวัดคัดเลือกกันเองจนเหลือ 10 คน จากนั้นจึงส่งรายชื่อให้รัฐสภาเป็นผู้ลงคะแนนเลือกให้เหลือเพียงจังหวัดละ 1 คน แม้จะไม่ใช่การเลือกตั้งโดยตรง แต่กระบวนการนี้ก็ถือว่า "ยึดโยงกับประชาชนมากที่สุด" เมื่อเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ ในประวัติศาสตร์การเมืองไทย

23 คน มาจากผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายและรัฐศาสตร์ สมาชิกส่วนนี้มาจากการเลือกตั้งของรัฐสภาจากผู้เชี่ยวชาญในสาขากฎหมายมหาชน รัฐศาสตร์ และผู้มีประสบการณ์ด้านการเมือง การรวมปัญญาชนเข้ามาทำให้การร่างรัฐธรรมนูญมีหลักการทางวิชาการและเป็นที่ยอมรับมากขึ้น

กระบวนการยกร่างรัฐธรรมนูญในครั้งนี้ยังเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างที่ไม่เคยมีมาก่อน มีการจัดประชาพิจารณ์และเปิดรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนอย่างกว้างขวางทั่วประเทศ มีรายงานว่ามีประชาชนเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นกว่า 800,000 คน บรรยากาศการมีส่วนร่วมนี้เด่นชัดขึ้นไปอีกเมื่อประชาชนรวมตัวกันรณรงค์ "ชูธงเขียว" ทั่วประเทศ เพื่อเรียกร้องให้รัฐสภาเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

การที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีที่มาที่เปิดกว้างและมีกระบวนการที่โปร่งใส ถือเป็นการประนีประนอมที่ชาญฉลาดระหว่างความต้องการของภาคประชาชนกับฝ่ายชนชั้นนำ การคัดเลือก ส.ส.ร. โดยอ้อมช่วยรักษาอำนาจในการตัดสินใจของรัฐสภาไว้บางส่วน ขณะที่การเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการอย่างกว้างขวางก็ช่วยสร้างความชอบธรรมที่แข็งแกร่งให้กับรัฐธรรมนูญ จนได้รับฉายาว่า "รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน" ที่มีที่มาจากการเมืองไม่ใช่การรัฐประหาร

เมื่อประเทศมีกติกาใหม่"รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน"

เมื่อ ส.ส.ร. ดำเนินการยกร่างเสร็จสิ้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ก็ได้ถือกำเนิดขึ้น รัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูกออกแบบมาด้วยเจตนารมณ์หลักสามประการ คือ

1. ขยายสิทธิและเสรีภาพของประชาชน: เพิ่มสิทธิพื้นฐานใหม่ๆ เช่น สิทธิในการรับการศึกษาภาคบังคับไม่น้อยกว่า 12 ปี, การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของรัฐ, และสิทธิของประชาชนในการมีส่วนร่วมในการดูแลสิ่งแวดล้อม
2. เพิ่มกลไกตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ: สร้างองค์กรและกลไกใหม่ๆ เพื่อให้การตรวจสอบการทำงานของรัฐเป็นไปอย่างโปร่งใสและมีประสิทธิภาพ
3. สร้างเสถียรภาพทางการเมือง: ทำให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งมีความเข้มแข็งและสามารถบริหารประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ

เพื่อบรรลุเจตนารมณ์เหล่านี้ รัฐธรรมนูญ 2540 จึงได้นำเสนอนวัตกรรมทางการเมืองหลายประการที่พลิกโฉมการเมืองไทยไปอย่างสิ้นเชิง

ระบบเลือกตั้งแบบใหม่: มีการปรับปรุงระบบรัฐสภา โดยมี สส. แบบแบ่งเขต 400 คน และ สส. แบบบัญชีรายชื่อ (ปาร์ตี้ลิสต์) อีก 100 คน ระบบนี้มุ่งหวังให้พรรคการเมืองมีเสียงข้างมากในสภาและสามารถจัดตั้งรัฐบาลพรรคเดียวได้ ทำให้รัฐบาลมีความเข้มแข็งและมีเสถียรภาพในการบริหารประเทศ

วุฒิสภาจากการเลือกตั้ง: เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ที่กำหนดให้สมาชิกวุฒิสภา (สว.) ทั้งหมด 200 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ซึ่งแตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ ที่ สว. มักมาจากการแต่งตั้งหรือการสรรหา

การกำเนิดของ "องค์กรอิสระ": รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้วางรากฐานการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐด้วยการจัดตั้งองค์กรอิสระที่ไม่ได้ขึ้นตรงกับฝ่ายบริหาร ได้แก่ ศาลรัฐธรรมนูญ, คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.), คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.), คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.), ผู้ตรวจการแผ่นดิน, และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ โดยองค์กรเหล่านี้มีอำนาจตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐและดำเนินคดีกับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้

สิทธิของประชาชนในการมีส่วนร่วม: รัฐธรรมนูญฉบับนี้มอบ "อำนาจ" ใหม่ๆ ให้ประชาชนอย่างที่ไม่เคยมีมาก่อน เช่น ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน สามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมายต่อรัฐสภาได้โดยตรง นอกจากนี้ ยังเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถร้องเรียนและฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐที่ไม่ปฏิบัติหน้าที่ได้

กลไกและนวัตกรรมเหล่านี้แสดงให้เห็นถึงความพยายามอย่างยิ่งยวดที่จะสร้างสมดุลระหว่าง "การเมืองที่มีเสถียรภาพ" กับ "ระบบตรวจสอบที่เข้มข้น" อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติ การสร้างกลไกที่ทรงอำนาจเหล่านี้กลับกลายเป็นจุดอ่อนที่นำไปสู่ความขัดแย้งในเวลาต่อมา เมื่อรัฐบาลที่มาตามกติกาใหม่มีความเข้มแข็งอย่างที่ไม่เคยมีมาก่อนและสามารถบริหารประเทศได้โดยไม่มีฝ่ายค้านที่แข็งแรงเพียงพอที่จะตรวจสอบในสภา ฝ่ายที่อยู่ตรงข้ามจึงต้องหันไปใช้กลไกนอกระบบเพื่อต่อสู้

บททดสอบและจุดสิ้นสุดที่น่าเศร้า

รัฐธรรมนูญ 2540 ได้ถูกทดสอบครั้งใหญ่เมื่อพรรคไทยรักไทยภายใต้การนำของพันตำรวจโท ทักษิณ ชินวัตร ชนะการเลือกตั้งอย่างถล่มทลายในปี 2544 และได้จัดตั้ง "รัฐบาลพรรคเดียว" ขึ้นเป็นครั้งแรก ซึ่งถือเป็นการใช้ประโยชน์จากระบบการเมืองที่รัฐธรรมนูญนี้ออกแบบมาอย่างเต็มที่เพื่อสร้างรัฐบาลที่แข็งแกร่ง

อย่างไรก็ตาม ความเข้มแข็งของรัฐบาลในระยะหลังกลับนำไปสู่ความขัดแย้งทางการเมืองอย่างรุนแรงในช่วงปี 2548-2549 ชนวนเหตุไม่ได้มาจากเรื่องใดเรื่องหนึ่ง แต่เกิดจากหลายประเด็นที่ซับซ้อนและพัวพันกัน

ข้อกล่าวหาเรื่องการทุจริตและผลประโยชน์ทับซ้อน: โดยเฉพาะกรณีการขายหุ้นกลุ่มบริษัทชินคอร์ปที่ไม่ต้องเสียภาษี ทำให้เกิดความไม่พอใจในหมู่ชนชั้นกลาง

การถูกกล่าวหาว่า "ครอบงำ" องค์กรอิสระ: ฝ่ายตรงข้ามมองว่ารัฐบาลเข้าแทรกแซงการทำงานขององค์กรอิสระ ทำให้กลไกตรวจสอบตามรัฐธรรมนูญไม่สามารถทำงานได้อย่างเป็นกลาง

การเมืองบนท้องถนน: เมื่อกลไกตรวจสอบในสภาไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ การชุมนุมขับไล่รัฐบาลของกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยจึงเริ่มขึ้นและขยายวงกว้าง

ในที่สุด ความขัดแย้งที่รุนแรงและยืดเยื้อได้นำไปสู่จุดจบที่ไม่มีใครคาดคิด ในคืนวันที่ 19 กันยายน 2549 คณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) ที่นำโดย พลเอก สนธิ บุญยรัตกลิน ได้ก่อการรัฐประหารยึดอำนาจการปกครองประเทศจากรัฐบาลรักษาการของพันตำรวจโท ทักษิณ ชินวัตร ซึ่งขณะนั้นปฏิบัติภารกิจอยู่ที่ต่างประเทศ

การรัฐประหารครั้งนี้ถือเป็นการสิ้นสุดลงของรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนที่มีอายุการใช้งานเกือบ 9 ปี คปค. ได้ประกาศยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 พร้อมกับถอดถอนนายกรัฐมนตรีและยุบสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาทั้งหมด

แม้จะถูกยกเลิกไปแล้ว แต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ยังคงเป็นรัฐธรรมนูญที่ถูกกล่าวถึงมากที่สุดฉบับหนึ่งในประวัติศาสตร์การเมืองไทย มันถูกจดจำในฐานะ "รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน" ซึ่งเป็นฉบับเดียวที่มีที่มาจากการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างกว้างขวาง และมีหลักการที่ก้าวหน้าที่สุดฉบับหนึ่งเท่าที่ประเทศไทยเคยมีมา

มรดกที่แท้จริงของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้อยู่ที่ตัวบทกฎหมายที่ถูกฉีกไปแล้ว แต่เป็น "พิมพ์เขียว" และ "จิตวิญญาณ" แห่งการปฏิรูปการเมืองที่ฝังรากลึกในสังคม แม้แต่ในรัฐธรรมนูญฉบับหลังๆ ที่มาจากการรัฐประหารก็ยังต้องหยิบยืมหลักการและกลไกหลายอย่างจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไปใช้

บทเรียนที่สำคัญที่สุดจากประวัติศาสตร์ของรัฐธรรมนูญ 2540 คือการชี้ให้เห็นว่า "กติกา" ที่ดีเพียงอย่างเดียวไม่สามารถรับประกันความสำเร็จของประชาธิปไตยได้ หากผู้เล่นทางการเมืองไม่เคารพกติกาหรือไม่เชื่อมั่นในความเที่ยงธรรมของผู้ตัดสิน 

รัฐธรรมนูญฉบับนี้พยายามสร้างระบบที่สามารถแก้ไขปัญหาได้ด้วยตัวมันเอง แต่เมื่อความขัดแย้งทางการเมืองเกินกว่าที่กลไกตามรัฐธรรมนูญจะรับมือไหว วงจรเดิมๆ ที่ทหารเข้ามาเป็นผู้แก้ปัญหาด้วยกำลังก็หวนกลับคืนมา การรัฐประหารในครั้งนั้นจึงไม่ใช่แค่การล้มล้างรัฐธรรมนูญ แต่คือการทำลายความหวังของประชาชนที่ต้องการเห็นการเมืองที่ขับเคลื่อนด้วยกติกาที่ร่วมกันสร้างขึ้น

ในท้ายที่สุด รัฐธรรมนูญ 2540 ได้ทิ้งคำถามสำคัญไว้ให้กับสังคมไทยจนถึงปัจจุบัน นั่นคือ ตราบใดที่ทุกฝ่ายยังไม่มีฉันทามติร่วมกันว่า "ประชาธิปไตยคือทางออกเดียว" การเมืองไทยก็อาจยังคงต้องเผชิญกับวงจรแห่งความขัดแย้งที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงการใช้กำลังนอกระบบได้เสมอ

อ้างอิง

101 / KR / วารสารนิติ รัฐกิจ และสังคมศาสตร์1 / วารสารนิติ รัฐกิจ และสังคมศาสตร์2 / KPI / BUU / VOICE / PUB / NIDA / PTP / PolicyWatch / Parliment / Senate / 101 /Posttoday / TheActive / KPI1 / ศาลรัฐธรรมนูญ / Chula / TST / Politics / Matter /