กว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของสหรัฐอเมริกา ไม่ใช่เรื่องง่าย

เรื่องราวของการกำเนิดประเทศหนึ่งมักถูกเล่าขานถึงชัยชนะอันยิ่งใหญ่ แต่สำหรับสหรัฐอเมริกา เรื่องราวการก่อตั้งรัฐธรรมนูญฉบับแรกนั้นกลับเป็นเรื่องราวของความตึงเครียด ความขัดแย้ง และการประนีประนอมที่เกิดขึ้นท่ามกลางวิกฤตการณ์ที่จวนจะพังทลายของชาติ การเดินทางอันแสนเจ็บปวดนี้ไม่ได้เกิดขึ้นเพียงชั่วข้ามคืน แต่ต้องแลกมาด้วยความพยายามและแรงกดดันมหาศาล ซึ่งเป็นรากฐานสำคัญที่ทำให้ชาวอเมริกันผูกพันกับเอกสารนี้อย่างแน่นแฟ้นจนไม่จำเป็นต้องเขียนขึ้นใหม่บ่อยครั้ง

หลังได้รับอิสรภาพจากจักรวรรดิอังกฤษ ชาติใหม่แห่งนี้ก็พบว่าตนเองกำลังเผชิญกับภัยคุกคามจากภายใน รัฐทั้ง 13 แห่งรวมตัวกันอย่างหลวมๆ ภายใต้สิ่งที่เรียกว่า "บทบัญญัติแห่งสมาพันธรัฐ" (Articles of Confederation) ซึ่งเป็นเสมือนข้อตกลงความเป็นเพื่อนระหว่างรัฐอธิปไตยมากกว่าจะเป็นรัฐบาลที่มีอำนาจจริงจัง

ปัญหาที่ไม่มีวันจบสิ้นของสมาพันธรัฐ

ในทางปฏิบัติ บทบัญญัติแห่งสมาพันธรัฐได้สร้างรัฐบาลกลางที่ไร้ซึ่งอำนาจในการปกครองอย่างแท้จริง รัฐสภาภายใต้บทบัญญัติฯ ไม่สามารถเก็บภาษีจากประชาชนได้โดยตรง ทำได้เพียงร้องขอเงินจากแต่ละรัฐเท่านั้น ซึ่งส่วนใหญ่มักจะไม่ให้ความร่วมมือ การขาดรายได้นี้ส่งผลให้รัฐบาลไม่สามารถชำระหนี้สงครามหรือจัดหาทุนสำหรับโครงการสำคัญใดๆ ได้ อีกทั้งยังไม่สามารถจ่ายเงินเดือนให้ทหารผ่านศึกที่ต่อสู้เพื่ออิสรภาพของชาติได้อีกด้วย

นอกจากปัญหาทางการเงินแล้ว รัฐบาลกลางยังไม่มีอำนาจในการควบคุมการค้าทั้งภายในและระหว่างประเทศ แต่ละรัฐต่างกำหนดกฎระเบียบการค้าของตนเอง ทำให้เกิดสงครามการค้าระหว่างกันอย่างโกลาหล 

ในขณะเดียวกัน ประเทศมหาอำนาจอย่างอังกฤษก็ใช้ประโยชน์จากความแตกแยกนี้ด้วยการท่วมตลาดอเมริกาด้วยสินค้าของตนเอง ส่งผลกระทบอย่างหนักต่อเศรษฐกิจท้องถิ่น สหรัฐฯ กลายเป็นชาติที่ไม่มีใครให้ความเคารพในเวทีระหว่างประเทศ เนื่องจากรัฐสภาไร้ซึ่งอำนาจบังคับใช้สนธิสัญญาหรือข้อตกลงใดๆ อังกฤษปฏิเสธที่จะออกจากป้อมปราการในเขตแดนของสหรัฐฯ โดยอ้างว่าอเมริกาไม่ปฏิบัติตามข้อตกลงชำระหนี้ก่อนสงคราม ขณะที่สเปนก็ปิดกั้นแม่น้ำมิสซิสซิปปีซึ่งเป็นเส้นทางการค้าสำคัญของประชาชนทางตะวันตก ส่งผลให้เศรษฐกิจของภูมิภาคนั้นแทบจะล่มสลายและรัฐบาลกลางก็ไม่สามารถทำอะไรได้ ปัญหาทั้งหมดนี้เป็นหลักฐานที่ชัดเจนว่าการรวมศูนย์อำนาจที่น้อยเกินไปนั้นอันตรายไม่ต่างจากการมีอำนาจที่มากเกินไป

วิกฤตที่ดูเหมือนนามธรรมนี้กลายเป็นความจริงอันน่าสะพรึงกลัวเมื่อเกิดเหตุการณ์กบฏของเชย์ส (Shays' Rebellion) ในรัฐแมสซาชูเซตส์ 7 เกษตรกรจำนวนมากซึ่งส่วนใหญ่เป็นทหารผ่านศึกที่ยังไม่ได้รับค่าจ้างหลังสงคราม ต้องเผชิญกับการยึดทรัพย์สินเนื่องจากภาษีที่สูงและหนี้สินที่ท่วมท้น พวกเขาจึงลุกขึ้นต่อต้านรัฐบาล นำโดยนายแดเนียล เชย์ส อดีตกัปตันกองทัพภาคพื้นทวีป

สิ่งที่น่าตกใจที่สุดคือรัฐบาลกลางภายใต้บทบัญญัติแห่งสมาพันธรัฐไม่มีกองทัพที่จะใช้ปราบกบฏได้เลย การตอบโต้ต้องอาศัยกองกำลังของรัฐซึ่งได้รับเงินสนับสนุนจากนักธุรกิจในบอสตัน 

แม้ว่าการก่อความไม่สงบจะถูกปราบลงในที่สุด แต่เหตุการณ์นี้ก็ทำหน้าที่เป็นสัญญาณเตือนภัยอันน่าสะพรึงกลัว มันเผยให้เห็นว่ารัฐบาลที่ไร้ซึ่งอำนาจในการปกป้องตนเองและประชาชนจากภัยคุกคามภายในนั้นไม่สามารถดำรงอยู่ได้

เหตุการณ์นี้ทำให้ผู้นำหลายคน รวมทั้งนายพลจอร์จ วอชิงตันที่เคยลังเลใจที่จะกลับมาทำงานด้านการเมืองต้องเปลี่ยนใจเข้าร่วมการประชุมเพื่อแก้ไขบทบัญญัติฯ ซึ่งในที่สุดก็กลายเป็นการประชุมที่จุดประกายการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

"ห้องร้อนระอุแห่งประวัติศาสตร์" การประชุมรัฐธรรมนูญที่เผ็ดร้อน

ในเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 1787 ตัวแทน 55 คนจาก 12 รัฐ (ยกเว้นโรดไอแลนด์ที่ไม่ได้เข้าร่วม) ได้มารวมตัวกันที่เมืองฟิลาเดลเฟีย บรรยากาศในการประชุมที่ยาวนานไปจนถึงเดือนกันยายนนั้นเต็มไปด้วยความตึงเครียดทั้งจากความร้อนที่อบอ้าวของฤดูร้อนและภารกิจอันหนักอึ้งที่อยู่ตรงหน้า 

เพื่อให้การพูดคุยเป็นไปอย่างตรงไปตรงมาและไม่มีแรงกดดันจากภายนอก ผู้แทนจึงลงมติให้การประชุมทั้งหมดเป็นความลับอย่างเคร่งครัด

ภายในห้องประชุมคับแคบแห่งนี้มีบุคคลสำคัญทางประวัติศาสตร์หลายท่าน เช่น จอร์จ วอชิงตัน ผู้ที่ได้รับเลือกเป็นประธานการประชุมอย่างเป็นเอกฉันท์ การเข้าร่วมประชุมของเขาแม้จะมาอย่างไม่เต็มใจในตอนแรก ก็ทำให้การประชุมมีความชอบธรรมและได้รับการยอมรับอย่างสูงในสายตาชาวอเมริกัน 

นอกจากนี้ยังมี เจมส์ เมดิสัน จากรัฐเวอร์จิเนียที่ถูกขนานนามว่าเป็น "บิดาแห่งรัฐธรรมนูญ" เพราะเขาได้บันทึกการอภิปรายและรายละเอียดต่าง ๆ ไว้ทั้งหมด ทำให้คนรุ่นหลังได้เห็นภาพความขัดแย้งและการประนีประนอมในวันนั้นอย่างชัดเจน รวมถึงผู้แทนที่สูงวัยที่สุดอย่าง เบนจามิน แฟรงคลิน อายุ 81 ปี ที่ต้องให้คนหามมาเข้าร่วมประชุมด้วยเก้าอี้เสลี่ยง

สามขั้วอำนาจ การโต้เถียงเพื่ออนาคต

การอภิปรายหลักของการประชุมไม่ได้เริ่มต้นจากหัวข้อเล็กๆ แต่เป็นการถกเถียงถึงโครงสร้างพื้นฐานของรัฐบาลใหม่ทั้งหมด ตัวแทนจากรัฐใหญ่ซึ่งนำโดยเจมส์ เมดิสัน และเอ็ดมันด์ แรนดอล์ฟ ได้นำเสนอ แผนเวอร์จิเนีย (Virginia Plan) ที่เสนอให้มีการจัดตั้งสภานิติบัญญัติสองสภา โดยการมีส่วนร่วมและจำนวนผู้แทนจะขึ้นอยู่กับสัดส่วนประชากรของแต่ละรัฐ

ในทางกลับกัน ผู้แทนจากรัฐเล็ก ๆ นำโดยวิลเลียม แพตเทอร์สัน ได้เสนอ แผนนิวเจอร์ซีย์ (New Jersey Plan) ซึ่งยืนยันให้คงหลักการที่ว่าทุกรัฐมีสิทธิ์ออกเสียงเท่าเทียมกันเหมือนในบทบัญญัติแห่งสมาพันธรัฐ การโต้เถียงครั้งนี้ทวีความรุนแรงขึ้นจนเกือบจะทำให้การประชุมล้มเหลว เนื่องจากผู้แทนจากรัฐเล็ก ๆ รู้สึกว่าแผนเวอร์จิเนียจะทำให้อำนาจของพวกเขาถูกกลืนกินโดยรัฐใหญ่ และขู่ว่าจะถอนตัวออกจากการประชุม 

เมื่อความขัดแย้งเดินทางมาถึงจุดทางตัน โรเจอร์ เชอร์แมน และโอลิเวอร์ เอลส์เวิร์ธ จากรัฐคอนเนตทิคัตได้เสนอทางออกซึ่งในที่สุดก็กลายเป็นที่รู้จักในนาม การประนีประนอมอันยิ่งใหญ่ (Great Compromise) หรือ การประนีประนอมคอนเนตทิคัต (Connecticut Compromise) แผนนี้เป็นการรวมเอาแนวคิดของทั้งสองฝ่ายเข้าด้วยกันอย่างชาญฉลาด โดยแบ่งสภานิติบัญญัติออกเป็นสองสภา

 ได้แก่  สภาผู้แทนราษฎร (House of Representatives) ที่มีจำนวนผู้แทนตามสัดส่วนของประชากรในแต่ละรัฐ วุฒิสภา (Senate) ที่ให้สิทธิ์ทุกรัฐมีผู้แทนเท่าเทียมกันคือรัฐละสองคน

การประนีประนอมอันยิ่งใหญ่นี้ช่วยรักษาการประชุมไว้ได้ แต่ก็เป็นจุดเริ่มต้นของการโต้เถียงที่ยากลำบากยิ่งกว่านั้นคือเรื่องของการนับประชากรที่รวมถึงทาสด้วย รัฐทางตอนใต้ซึ่งมีทาสจำนวนมากต้องการนับทาสเพื่อเพิ่มจำนวนผู้แทนในสภา ในขณะที่รัฐทางตอนเหนือมองว่าทาสคือทรัพย์สินและไม่ควรถูกนับเป็นประชากรเพื่อการเลือกตั้ง สุดท้ายข้อสรุปที่ได้คือ

การประนีประนอมสามในห้า (Three-Fifths Compromise) ซึ่งกำหนดให้นับทาสสามในห้าคนเพื่อคำนวณจำนวนผู้แทนและภาษี นอกจากนี้ ผู้แทนยังยอมตกลงให้การค้าทาสยังคงดำเนินต่อไปได้จนถึงปี ค.ศ. 1808

การประนีประนอมครั้งนี้เป็นข้อพิสูจน์ที่ชัดเจนว่าการสร้างชาติไม่ใช่เรื่องของอุดมคติที่สมบูรณ์แบบ แต่เป็นการต่อสู้เพื่อหาจุดลงตัวระหว่างความต้องการที่แตกต่างกัน หากไม่มีการประนีประนอมเรื่องนี้ การประชุมคงล้มเหลวและชาติอาจแตกแยกออกเป็นรัฐอิสระที่แข่งขันกัน ซึ่งจะตกเป็นเหยื่อของการถูกรุกรานจากภายนอกได้ง่าย

"สงครามปากกาและกระดาษ" การต่อสู้เพื่อการให้สัตยาบัน

แม้การประชุมที่ฟิลาเดลเฟียจะสำเร็จ แต่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก็ยังไม่เป็นกฎหมายจนกว่าจะได้รับการให้สัตยาบันจากรัฐ 9 ใน 13 รัฐ การถกเถียงที่ตามมาในระดับประเทศจึงเป็นสงครามทางปัญญาครั้งยิ่งใหญ่ระหว่างสองฝ่าย

กลุ่มเฟเดอรัลลิสต์ (Federalists) ผู้สนับสนุนรัฐธรรมนูญ และ กลุ่มแอนติ-เฟเดอรัลลิสต์ (Anti-Federalists) ผู้คัดค้าน

กลุ่มเฟเดอรัลลิสต์นำโดยอเล็กซานเดอร์ แฮมิลตัน และเจมส์ เมดิสัน พวกเขาโต้แย้งว่ารัฐบาลกลางที่เข้มแข็งเป็นสิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่งเพื่อปกป้องเอกราชของชาติ จัดการปัญหาภายใน และดำเนินนโยบายต่างประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ พวกเขายังเชื่อว่าระบบการแบ่งอำนาจและตรวจสอบถ่วงดุลที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญจะสามารถป้องกันการใช้อำนาจในทางที่ผิดได้

ในทางตรงกันข้าม กลุ่มแอนติ-เฟเดอรัลลิสต์ ซึ่งรวมถึงแพทริก เฮนรี และจอร์จ เมสัน กลับมองว่ารัฐบาลกลางที่แข็งแกร่งคือการหวนคืนสู่อำนาจกดขี่เหมือนจักรวรรดิอังกฤษที่พวกเขาเพิ่งต่อสู้เพื่อปลดแอกตัวเองออกมา พวกเขาเกรงว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะทำลายอธิปไตยของรัฐและคุกคามเสรีภาพส่วนบุคคล

จุดที่สร้างความขัดแย้งมากที่สุดคือการที่รัฐธรรมนูญฉบับร่าง ไม่มีบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิขั้นพื้นฐาน (Bill of Rights) ในตอนแรกกลุ่มเฟเดอรัลลิสต์ รวมทั้งเมดิสัน มองว่าเอกสารนี้ไม่จำเป็นและอาจเป็นอันตรายด้วยซ้ำ เพราะรัฐธรรมนูญได้จำกัดอำนาจของรัฐบาลไว้แล้ว และการระบุสิทธิบางอย่างอย่างชัดเจนอาจถูกตีความได้ว่าสิทธิอื่นๆ ที่ไม่ได้ระบุไว้ไม่ได้รับการคุ้มครอง

แต่กลุ่มแอนติ-เฟเดอรัลลิสต์ยืนกรานที่จะต้องมีบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิขั้นพื้นฐาน การโต้เถียงนี้ทำให้การให้สัตยาบันในรัฐสำคัญๆ เช่น แมสซาชูเซตส์และเวอร์จิเนียตกอยู่ในความเสี่ยง เพื่อให้รัฐธรรมนูญได้รับการยอมรับ กลุ่มเฟเดอรัลลิสต์จึงจำเป็นต้องยอมประนีประนอมด้วยการ

ให้คำมั่นสัญญา ว่าจะพิจารณาเพิ่มบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิขั้นพื้นฐานเข้าไปในภายหลังในรูปแบบของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ คำมั่นสัญญานี้เป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้และทำให้รัฐธรรมนูญได้รับการให้สัตยาบันในที่สุด

ท้ายที่สุด เจมส์ เมดิสัน ซึ่งเคยคัดค้านบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิขั้นพื้นฐาน ได้กลายเป็นผู้ที่ผลักดันเรื่องนี้อย่างหนักในสภา เขาตระหนักถึงความสำคัญของสิทธิเหล่านี้ในสายตาประชาชน และเห็นว่าการระบุสิทธิเหล่านี้ไว้ในรัฐธรรมนูญจะสามารถป้องกันไม่ให้ฝ่ายตรงข้ามเสนอการแก้ไขที่รุนแรงต่อโครงสร้างของรัฐบาลได้ 

"โครงสร้างที่ยืนยง" เสาหลักแห่งปรัชญา

จากบทเรียนความล้มเหลวของบทบัญญัติแห่งสมาพันธรัฐ ผู้ก่อตั้งสหรัฐฯ ได้ออกแบบระบบการปกครองใหม่โดยอิงจากปรัชญาการเมืองในยุคเรืองปัญญาและประสบการณ์ที่ผ่านมา

หัวใจสำคัญของรัฐธรรมนูญคือการสร้าง การแบ่งแยกอำนาจ (Separation of Powers) ซึ่งแบ่งรัฐบาลกลางออกเป็นสามฝ่ายที่แยกออกจากกันอย่างชัดเจน

• ฝ่ายนิติบัญญัติ (Legislative Branch): คือรัฐสภา มีหน้าที่ในการออกกฎหมาย
• ฝ่ายบริหาร (Executive Branch): คือประธานาธิบดี มีหน้าที่ในการบังคับใช้กฎหมาย
• ฝ่ายตุลาการ (Judicial Branch): คือศาลสูงสุด มีหน้าที่ในการตีความกฎหมาย

นอกจากนี้ยังมีการสร้างระบบ การตรวจสอบและถ่วงดุล (Checks and Balances) เพื่อให้แต่ละฝ่ายมีอำนาจในการตรวจสอบและยับยั้งการทำงานของฝ่ายอื่น เพื่อป้องกันไม่ให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีอำนาจมากเกินไป ตัวอย่างเช่น รัฐสภาสามารถออกกฎหมายได้ แต่ประธานาธิบดีสามารถยับยั้ง (veto) ได้ ขณะที่รัฐสภาก็สามารถลงมติลบล้างคำยับยั้งของประธานาธิบดีได้ด้วยคะแนนเสียง 2 ใน 3 ประธานาธิบดีเสนอชื่อผู้พิพากษาศาลสูงสุดได้ แต่ต้องได้รับการรับรองจากวุฒิสภา และศาลสูงสุดสามารถประกาศให้กฎหมายใด ๆ ขัดต่อรัฐธรรมนูญได้

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังสร้างระบบ สหพันธรัฐ (Federalism) ที่แบ่งอำนาจระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่น ซึ่งเป็นการตอบสนองต่อทั้งความล้มเหลวของรัฐบาลกลางที่อ่อนแอเกินไปและข้อกังวลของกลุ่มแอนติ-เฟเดอรัลลิสต์ที่ต้องการรักษาสิทธิของรัฐไว้ ทำให้เกิดการจัดสรรอำนาจที่เป็นระบบและสมดุล

ทำไมไม่เขียนใหม่? ปรัชญาเบื้องหลังการแก้ไข

หนึ่งในคำถามที่น่าสนใจที่สุดคือ ทำไมชาวอเมริกันถึงไม่เขียนรัฐธรรมนูญใหม่บ่อย ๆ เหมือนหลายๆ ประเทศในโลก รัฐธรรมนูญสหรัฐฯ ได้รับการแก้ไขเพียง 27 ครั้งตั้งแต่ปี ค.ศ. 1789 ซึ่งเป็นจำนวนที่น้อยมากเมื่อเทียบกับอายุของเอกสาร นี่ไม่ใช่เรื่องบังเอิญ แต่เป็นเจตนารมณ์ที่ชัดเจน ของผู้ก่อตั้ง

โดยผู้ก่อตั้งต้องการให้เอกสารนี้ "คงอยู่ไปชั่วกาลนาน" (to endure for ages to come) พวกเขาจึงออกแบบกระบวนการแก้ไขให้เป็นเรื่องที่ยากและใช้เวลานานมาก ต้องได้รับคะแนนเสียง

2 ใน 3 จากทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเพื่อเสนอแก้ไข จากนั้นต้องได้รับการให้สัตยาบันจาก 3 ใน 4 ของรัฐทั้งหมด กระบวนการนี้ถูกเรียกว่าเป็น "กระบวนการที่แข็งกร้าว" (rigid amendment process) ซึ่งแตกต่างจากกระบวนการที่ "ยืดหยุ่น" (flexible) ของบางประเทศที่อาจใช้เสียงข้างมากธรรมดาในการแก้ไข

ความยากลำบากนี้ถูกกำหนดขึ้นมาเพื่อสร้างความสมดุลที่สำคัญคือ เพื่อป้องกันไม่ให้รัฐธรรมนูญเปลี่ยนแปลงไปตาม "ความปรารถนาที่รีบร้อนและรุนแรง" หรือความขัดแย้งทางการเมืองในระยะสั้น พวกเขาไม่ต้องการให้เอกสารอันเป็นเสาหลักของชาติถูกปรับเปลี่ยนไปมาอย่างง่ายดาย แต่ขณะเดียวกันก็อนุญาตให้สามารถแก้ไข "จุดบกพร่องที่ถูกค้นพบ" ได้ผ่านกระบวนการที่ต้องใช้ฉันทามติในวงกว้างระดับประเทศ

เรื่องราวการสร้างรัฐธรรมนูญสหรัฐฯ ไม่ใช่ตำนานของความสมบูรณ์แบบ แต่เป็นเรื่องราวที่สะท้อนถึงความจริงของมนุษย์ การเมือง และการปกครองได้อย่างลึกซึ้ง มันคือการเดินทางจากวิกฤตความแตกแยกภายใต้บทบัญญัติแห่งสมาพันธรัฐ สู่การต่อสู้ดิ้นรนในห้องประชุมที่ร้อนระอุ และสงครามทางความคิดเพื่อโน้มน้าวใจประชาชนให้ยอมรับการปกครองแบบใหม่

การสร้างเอกสารนี้ต้องแลกมาด้วยความเจ็บปวดจากการประนีประนอมในประเด็นที่ยากที่สุดในประวัติศาสตร์ชาติ ทั้งเรื่องอำนาจของรัฐเล็กและรัฐใหญ่ รวมถึงความชั่วร้ายของทาส ความยากลำบากในการสร้างเอกสารนี้เองที่เป็นสาเหตุให้ชาวอเมริกันรุ่นต่อมามองว่ารัฐธรรมนูญไม่ใช่เพียงแค่กระดาษ แต่เป็นสัญญาประชาคมที่ผ่านการเจรจาอย่างยากลำบาก ซึ่งความยากลำบากในการเปลี่ยนแปลงของมันเป็นสิ่งที่คอยเตือนใจคนในแต่ละยุคสมัยว่าการจะแก้ไขเอกสารนี้ต้องใช้ความพยายามที่ยิ่งใหญ่และต้องมีเหตุผลที่เพียงพอที่จะเปลี่ยนแปลงมรดกที่แลกมาด้วยเลือดเนื้อและเวลาของคนรุ่นก่อนหน้าอย่างแท้จริง

อ้างอิง

Khan / BRI / TAC / CC / HS / CT / Academy / IS / Cos / Senate / Gov / Archives / Cornell / Ben / MTF / NPS / NPS1 / Was / TCC / Epsco / Britannica / Cambridge / Law / TMP / Constitiution / Flexible / Rcac /